加工贸易联网监管目标定位及发展方向

日期:12-25| http://www.59wj.com |通关指南|人气:346

加工贸易联网监管目标定位及发展方向

    对加工贸易企业进行联网监管是海关以更新起点、更高层次积极探索现代化管理模式的有效尝试。牟新生署长将加工贸易联网监管概括为“代表中国海关加工贸易监管改革的方向”。在稳步推进联网监管的今天,进一步深入研究加工贸易联网监管的定位及其发展方向,具有重要的现实意义。
  一、 联网监管是海关加工贸易监管的进步
  (一)加工贸易联网监管的基本涵义
  从实现手段上讲,联网监管是海关借助加工贸易企业自身比较完善的信息化管理系统,对企业实行“电子帐册+联网核查”的加工贸易监管模式。
  从管理方法上讲,联网监管更加突出的是一个“过程”的超前管理,即海关通过业务作业流程重组,制订科学、完善的管理规则,在实施联网监管前,对企业提出规范管理要求,指导企业建立符合海关监管要求的内部管理制度,调整内部作业方式,完成关务数据的整合,使企业在“透明、规范、效能、制约”的环境下充分享受贸易便利。
  从实际操作方式讲,联网监管强调对加工贸易保税货物“实体”的监管,海关通过规范企业主动申报行为,实施经常性的核查核对,引入实际保税库存与电子帐册理论结余料件的数据比对,将以往“清零式”的核销作业转变为检验企业生产经营和内部管理制度执行情况,考核企业对加工贸易保税货物管理的实际情况。
  (二)联网监管模式与现行监管制度的比较
  联网监管模式打破了传统的前期备案、中期核查、后续核销“三段式”管理格局。一方面,前期延伸至企业经营状况的调研、内部管理制度及物流管理水平的考察、关务作业操作和海关监控数据的约定,极大地丰富了前期管理的内容。另一方面,淡化中后期管理的界限,核查的重点放在企业内部管理制度的执行、保税货物的管理等方面,核销是根据企业保税货物实际库存量与电子帐册理论结余料件数据进行认定的过程。与现行监管模式相比较,海关管理实现业务流程重组后,第一次实现了海关与企业管理的“无缝对接”:
  1、“后续管理前置”的前期规范
  企业在实施联网监管过程中必须配合海关监管完成的前期准备工作有:接受海关对生产管理系统的考察,明确实施联网监管的工作任务,建立加工贸易保税货物商品参数库,在海关指导下确定商品的归并关系,建立符合海关监管要求的内部管理制度,根据海关监管要求整合关务数据编制相应的接口程序。
  海关在对企业的前期辅导过程中,致力于帮助企业理顺物流与信息流、资金流的关系,在生产加工制造链的重要节点嵌入相应的管理规则与约束机制,最大限度地降低企业不规范操作的概率,减少技术性违规的发生。
  2、建立链式管理模型实现据实核算
  20多年来,海关对加工贸易保税料件的核销始终遵循按出口成品折合料件核扣的规则,对于大型IT企业成百上千的出口成品,人工核算几乎无法细化到成品的具体规格,粗放式的核算核扣必然导致核销结论的偏差。联网监管建立链式管理模式的业务需求正是针对这一情况提出来的,通过建立细化到出口成品版本与组成料件的一一对应关系,使用工单追踪方法,核扣不同BOM(物料清单)表的料件耗用,从而使据实核算出口耗用成为可能。但不是所有企业都有能力或有必要建立链式管理模型,它受到出口成品的料件构成、企业生产管理的内在要求以及管理系统开发程度的制约。
  3、以“数字对话”提升实际监管质量
  联网监管提供了多个数据与数据、数据与实物核对的信息来源:企业报送单耗数据与工单发料情况的核对;深加工结转货物按产业链关系双向数据对碰;电子帐册理论节余料件与实际保税库存数据的对碰,使海关监管的空间从单证拓展至实际库存、产业链相关企业,监管效能得到了实质性的提升。因此,“数字对话”已成为见证企业申报数据真实与否的有效手段,也是印证海关监管是否有效的手段之一。
  (三)联网监管的效果
  从海关效能监管的层面来考察,联网监管的效果十分明显:它实现了合同为单元向企业为单元管理的转变,使企业的生产管理与关务管理有机结合起来;实现了由静态向动态管理的转变,使海关能及时掌握企业加工贸易的最新动态;实现了由重单证轻实体的被动监管,向数据与实体并重的主动监管转变,实施联网监管企业的保税货物无一例外被核对“见底”;“数字对话”提高了海关执法透明度,可能发生“暗箱操作”的概率大大降低,有效化解了廉政风险。
  二、 对联网监管目标定位的思考
  (一)需要澄清的几种观点
  一是认为联网监管是给企业的一种优惠。联网监管是海关适应当今加工贸易监管的需要,提高监管效能的有效手段,与现行监管模式相比,海关对企业监管的要求更高、范围更广,企业加工贸易运作的透明度更高。通过联网监管,以合同为单元管理几乎无法核查的隐患,或一些多年来企业自身都难以发现的问题被暴露无遗。或者说,联网监管已成为企业脱胎换骨、提升管理档次的难得机会。如果认为联网监管仅仅是给企业的一种优惠,当发生违规或企业信用级别降低时,以取消其联网资格作为惩戒,则意味着监管水平的倒退。
  二是认为联网监管能解决加工贸易监管的所有问题。如认为联网核查就是联网稽查,联网监管不仅能管住保税货物的数量,而且能核定其价格。评估联网监管比较一致的看法是,基本管住了企业生产过程中保税货物的数量,认为可以解决保税货物的价格认定则是不现实的。事实上,联网监控获得的保税货物价格,均已经通关现场审核,或者说被确认过单货关系,这些数据在进入企业内部管理系统后存在相应的“链接”关系,但并不一定与真实价格“链接”;又如,认为不论何种商品,联网监管的核销都可将其细化到“极限”。其实,对于很多消耗性材料,受工艺、温度、操作技能等因素的影响,难以建立核算模型,尚不能达到核销的理想状态。还有一种倾向就是任意扩大加工贸易的监管范围,将货物贸易与服务贸易混为一谈,希望加工贸易能包罗万象地成为售后维修、捆绑销售的便捷通道。

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  三是认为从数据到数据的监控可以完全取代下厂实际监管。就目前联网监管的数据来源进行分析,不外乎两个数据源,其一是联网监控数据,它来源于企业的管理系统,其二是通关数据,它来自于海关H883/H2000系统,但最终还是来源于企业申报。因此,过分依赖监控数据的结果必然弱化对实际货物的监管,而联网监管的威慑力在于海关获得了随时采集动态数据、核对单证或实物的主动权,通过下厂实际监管是及时发现问题的重要途径。因此,联网监管不能从数据到数据,必须与实际物流监管结合起来,让数据对应实物,让实物印证数据,实际监管的效果是计算机无法替代的。
  四是认为可以用一个版本来统一管理不同行业的加工贸易。率先在IT企业开展联网监管试点的成果为人们展示了美好的推广前景,但即便是IT企业,因其管理系统软件选择的不同、加工贸易商品加工过程的差异、企业对加工贸易料件内在管理要求的差异,在推广工作上不能搞“一刀切”。如终端产品组装型企业的特点是料件多、成品规格复杂、单耗版本变更快,但制成简单,成品与料件的对应关系明确。而同样的联网监管程序使用到生产电阻、电容、接插件、线路板等电子元器件的企业,由于其生产制成多且物料管理的不确定因素增加,以工单追踪的原理进行管理对系统资源的占用、管理数据的维护量要求极高,企业难以适应。因此,用一个版本来统一管理不同行业的加工贸易难以达到理想效果。
  (二)确定联网监管目标定位的基本思路
  今年,总署加大了加工贸易联网监管的推广力度,反映了创新加工贸易监管模式已成为海关全面贯彻落实“依法行政,为国把关,服务经济,促进发展”海关工作方针,正确把握海关监管效能和企业贸易效率关系平衡点,深化加工贸易监管制度改革的重要内容。实现贸易与效率的统一、方便与严密的有机结合,必须首先解决加工贸易联网监管的定位问题,只有目标定位准确了,才能建立一套既适应经济发展,又兼顾海关监管的加工贸易法律法规体系,才有可能使联网监管在微观管理上兼容不同行业的加工贸易管理,在宏观上实现海关和企业的“双赢”。
  由于加工贸易管理规定的相对滞后,管理规定执行难以到位,那些有着“历史背景”、可操作性不强的条文,长期困扰着监管人员,成为海关监管的“软肋”。建立符合联网监管模式的新型加工贸易法律法规体系,明确目标定位,设置加工贸易管理的“底线”标准显得尤为迫切。联网监管作为监管手段的创新必须以制度创新作为支撑,才能实现更高层次的依法行政。
  三、 完善联网监管的实现途径及发展方向
  (一)提升科技进步含量
  联网监管是海关通过科技手段实行业务改革的一项创新工程,在简化大量单证作业的情况下,对管理信息的集成提出了更高的标准,它涉及信息的规范化、信息采集、处理、范围、时间等方面的要求。然而就目前运作情况看还存在一些问题,如由于通关数据的不完整或不及时,制约着加贸部门核销效率,在不能完全摆脱大量纸质单证核对的情况下,核销人员的工作压力难以“减负”,核销作业电子化的进程受到影响。此外,在联网核查部分企业电子数据报送的法律效力问题也需要技术的支撑,否则,一旦海关需要将电子数据作为证据时易产生争议。
  (二)构建“JIT监管模式”
  构建“JIT监管模式”(JIT意指是“消除一切无效作业与浪费”)对于其“健康成长”具有积极意义:
  备案依据——经贸部门核发的加工贸易企业《批准证书》(审批制度的改革需通过国家有关部门协调)。
  备案内容——广义备案加工贸易经营范围,即联网企业电子帐册表头部分“经营范围帐册”。
  通关底帐——以“经营范围帐册”作为电子底帐,在底帐范围内,按照实际进出口报关内容实行记帐式管理。
  联网核查——作为加工贸易部门的常规工作,主要对单耗、损耗、保税货物转内销、盘点库存等数据实行下厂抽查。
  核销模式——视企业内部管理规范程度,分别实施企业申报制、申报与有重点的抽核相结合的核销方式。所谓企业申报制是指海关根据企业申报库存量直接刷新电子帐册的期初值的核销方法;所谓申报与有重点的抽核相结合的核销方式是指在企业申报的前提下,海关通过对重点监管料件的抽核,求证企业申报的真实性。
  海关稽核——稽查部门每年开展一次专项稽核,将稽核结果反馈加工贸易监管部门。
  外部审计——海关指定会计师事务所对企业的经营状况、保税货物时点库存情况进行审计,审计结果作为海关风险管理依据。
  (三)加快配套制度创新
  一是推行企业主动申报制度。实行企业主动申报制度是建立社会信用体系的需要,也是海关评估企业资信的重要依据。在现有核销制度下,监管人员对企业报核的数据必须亲自反复核对,久之,出口成品保税料件耗用的核算变成了海关的份内工作,核销结果以海关核算为准的做法实质上是剥夺了企业的申报权,企业的自律意识和责任意识被大大削弱,当处理意见企业认为对其不利时,讨价还价现象时有发生。因此,必须把企业主动申报提到应有的高度进行规范。应将海关对联网核查数据获得的方式由“主动提取”改为企业申报,申报的涵盖面也应由进出口报关扩展至联网监控数据的申报、报核申请等,企业应对申报内容的真实性负责。海关的职能是通过事后稽查等手段规范企业申报行为。
  二是形成海关内部综合监管格局。加工贸易联网监管并非加工贸易监管部门的孤立行为,它涉及海关相关部门的业务规范,如预归类、进出口通关、技术、稽查等方方面面,是一个系统工程,必须依靠各职能部门的通力合作。具体来说,联网前期准备工作中帮助企业建立符合海关监管需要的商品参数库,将预归类的职能发挥得淋漓尽致;在通关查验环节,不仅可以核对申报货物品名与实物是否一致,而且可以通过调阅联网核查数据对申报出口货物的料件组成(或称单耗)情况进行核对,进一步丰富了查验内容;联网运作后的阶段性核查核销则完全以企业为管理单元,核查方法与稽查接轨。
  三是寻求外部合作。联网监管强调的保税库存盘点,已成为见证企业关务管理与物流管理水平的重要手段。随着联网企业的不断增多,加工贸易监管人员成为“瓶颈资源”,企业财务年盘点的时间相对固定且集中于年末,在同一时间几乎无法应对每个企业的监盘工作。因此,寻求外部合作,引入会计审计势在必行。
  四是建立“守法便利违法严惩”的游戏规则。以企业和海关“双赢”作为改革成功的标志,不能忽视对“守法便利违法严惩”游戏规则的确定,海关对联网企业实行包括便捷通关在内的“6+1”优惠待遇,给企业的进出口贸易带来了极大的便利,但在培育激励机制的同时,相应的处罚措施却显得有些苍白。只有通过建立行之有效的游戏规则,企业的自律意识才能从根本上得到加强,才能通过严格的内部管理来避免差错,杜绝违规情事的发生,海关与企业也才有可能建立起真正的合作伙伴关系。

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