理顺城市房屋行政管理体制是保持房地产市场稳定健康发展的关键。建立统一、高效的房屋行政管理体制有利于各项规划和计划的制订和实施、规范房地产市场秩序、提高行政效率、降低行政成本、建立廉洁高效的政府运转体制，也有利于国家和地方政府房屋行政管理部门的对口衔接。
一、我国部分城市房屋行政管理体制的模式及利弊分析
我们主要对北京、上海、天津和重庆四个直辖市的房屋行政管理体制进行了研究，大致分成两类，北京、上海属于“房屋＋建设”（保障）模式；天津、重庆属于“房屋＋国土”模式，下面将各种管理体制模式的利弊作一下分析。
（一）各种模式利弊分析
１．“房屋＋建设”（含保障）模式
（１）北京“房屋＋建设（含保障）”紧密管理模式
２００４年机构改革之前，北京市采用的是“房屋＋国土”模式，即由原国土资源和房屋管理局负责有关土地和房屋管理的行政职责。
２００４年，根据《北京市人民政府办公厅关于组建北京市国土资源管理局等有关事宜的通知》（京政办发［２００４］３７号），设置北京市国土资源局，主要负责北京土地与矿产资源管理，同时将原北京市国土资源和房屋管理局承担的房屋行政管理和住房制度改革职责划入市建委，加挂北京市人民政府住房制度改革办公室（简称市政府房改办）的牌子。调整后，市建委（市政府房改办）是负责北京市建设、房屋行政管理以及住房制度改革的市政府组成部门。
这次分设的主要原因和依据是：２００４年底，国务院下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，要求各地将土地资源单独管理，并由中央部门统一垂直管理。在中央进一步加强土地管理的行政思路下，将土地与房屋管理的职能部门分开，成为行政管理体制调整的主流方向。２００７年，为充实和加强住房保障管理职责，北京市住房保障办公室正式成立，隶属北京市建委，其职责是研究拟订全市住房保障中长期发展规划、年度工作计划和相关政策措施，协调、管理和指导全市经济适用住房、廉租住房等保障性住房的建设、分配以及住房保障对象的资格审查工作。
从实践运行看，北京市的这种管理模式较好理顺了建设管理、房屋管理和住房保障职能之间关系。
（２）上海“建设＋房屋”归口管理模式
这次机构改革之前，上海市采用“房屋＋土地”管理模式。这次机构改革中，有关整合方案是：一是组建新的住房保障和房屋管理局，将原上海市房屋土地资源管理局（简称原房地局）的住房建设管理和房地产市场调控、物业行业管理等职责，上海市建设和交通委的动迁管理职责，整合划入上海市住房保障和房屋管理局，不再保留上海市房屋土地资源管理局。二是组建上海市城乡建设和交通委员会，将原上海市建设和交通委员会的职责、上海市农业委员会的参与指导郊区城镇规划建设的职责、上海市市政工程管理局的重大工程规划建设和资金安排等职责，整合划入上海市城乡建设和交通委员会，不再保留上海市建设和交通委员会、上海市市政工程管理局。三是明确了上海市住房保障和房屋管理局划归上海市城乡建设和交通管理委员会管理。
上海市的这种机构整合方案，有如下特点：
一是房屋管理和土地管理职能分开。原房地局是主管全市房屋、土地、地质矿产、住宅发展和建设、房地产市场、住房制度改革和住房保障实施的部门，其职能涵盖了从土地征用、划拨、交易转让、储备管理、房屋开发管理等整个流程上的所有环节。这种房地合一的模式尽管行政效率高，便于统一管理，但权利过于集中、缺乏制约和监督的弊端也逐步显现。２００７年初，原房地局土地利用处处长朱文锦和副局长殷国元相继出事，即被认为和房地合一缺乏监管的模式有关。正因如此，近几年来，中央在加强土地管理的行政思路下，将土地与房屋管理的职能分开成为行政机构调整的方向。
二是住房保障职能与房屋管理职能放在一起。我国城市房屋范围广泛，包括工业、商业用房和住宅等，住宅包含保障性住房和商品房。所以将全部房屋纳入一个体系管理，有利于整体规划、各类房屋资源的合理配置，有利于市场的规范和保障性住房的分配。此外，保障性住房与商品房在建设程序、工程管理、节能环保等方面的要求是一致的，由一个部门集中管理是科学的。
２．“房屋＋国土”模式
采用“房屋＋国土”模式的直辖市是天津和重庆。
天津市经过２００１、２００５年的两次机构调整，目前，国土资源和房屋管理局是天津市房地产市场管理的主要机构。此外，天津市建设委员会还有一部分房地产管理职能，如综合协调房地产行业管理的有关工作，负责房地产开发企业资质的审批，组织拟定房地产业相关的法规和实施细则等。
重庆市在２０００年机构改革中，将原建委的部分职能划到规划、土地、环保、经贸等部门。目前，重庆市建委主要管理住房建设（含安居工程、经济适用房），而土地管理、住房制度改革、廉租住房等方面的职能被划到国土资源和房屋管理局，形成了一个城市、一个行业、一个市场分别由两个政府部门管理的现状，给住房政策的衔接、住房规划与行业发展目标的制定及国家宏观调控政策的落实都带来了困难。
北京市和上海市都从“房地合一”到“房地分离”的改革历程说明房地合一的管理模式有较大缺陷：首先，权利过于集中、缺乏制约和监督，与中央将土地与房屋管理的职能分开、实行土地垂直管理的行政机构调整方向不一致；其次，土地仅仅是房屋产生、保有、使用的一个环节，的是城市建委承担的在土地进入市场后的有关房屋建设和管理工作，将房屋建设管理工作割裂开来由两个部门共同承担，职能交叉，反而容易出现责任不明。
一是加大了房地产市场监督管理难度。由于房地产开发建设管理由建委负责，而房地产销售交易、权属和物业管理由国土资源和房屋管理局负责，这种对同一管理对象（房屋）分不同环节加以监管的划分职能方式，不利于贯彻国家有关房地产市场调控政策，也不利于整顿规范房地产市场秩序。
二是不利于贯彻落实住房保障工作。重庆市经济适用住房和廉租住房等保障住房的建设和管理分别由市建委和市国土资源和房屋管理局负责。实践中出现了在贯彻执行国务院及住房和城乡建设部的政策规定方面，不同部门以各自为标准，强调自身职能，分头执行，不能形成合力，更谈不上建立完善的分层次住房保障体系。
三是难以编制和实施住房发展规划和保障性住房规划。根据目前职能分工，重庆市建委负责编制城镇住房（含商品房、经济适用房）建设和城市建设综合开发的中长期计划和年度计划，市国土资源和房屋管理局负责住房制度改革以及全市廉租住房的管理。由于商品房、经济适用住房和廉租住房发展规划由两个部门分别编制，很难按照统筹兼顾的原则，协调各类住房之间合理的比例关系。即使有关规划编制出来，由于部门分头执行，缺乏协调，也很难取得较好的实施效果。
四是不利于房屋产权、产籍和档案管理。目前房屋工程建设管理和产权登记工作分别由重庆市建委和市国土资源和房屋管理局实施。由于建筑工程管理和产权登记信息不对称，往往导致因手续不完善而无法及时办理产权证书，社会反映较大。 www.59wj.com （二）综合评价
１．土地管理和房屋管理职能宜分开
按照中央要求，从北京市、上海市以及我国其他城市土地和房屋管理职能调整的实践看，土地与房屋管理的职能分开对履行国家职能，管理两大市场非常有利，可以各尽其责，保护、开发和管理好我国的土地资源，可以建立和发展好我国的房地产市场，为经济发展和社会发展作出更大的贡献。
２．房屋管理职能应统一，不宜分散在不同部门
对同一管理对象（房屋）而言，在计划和规划、开发建设管理、销售交易、权属和物业管理等不同环节，应由一个行政职能部门加以监管，避免部门之间相互交叉，以提高监管效率。同时，建立统一的房屋管理体制也是推进住房制度改革、加强住房保障的客观要求。
３．住房保障职能应强化，并且集中由一个部门承担
按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求，城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作。
根据当前关注民生、着力推动住房保障的客观要求，应将建设和完善住房保障体系作为工作重点和核心。为此，可以借鉴北京市经验，将有关住房保障职能集中于一个机构。同时，从构建完善的分层次的住房保障体系出发，也不宜将两限房、经济适用住房、廉租房等不同类型政策性或保障性住房分由不同部门落实。
４．住房保障职能宜与房屋管理职能放在一起
如前所述，住房保障的实施，最终要落实到限价房、经济适用住房、廉租房等政策性住房或保障性住房的建设和管理上，而且保障房屋和商品房屋在建设和管理方面属于一个体系，是互补关系，在对其进行行政管理时不必分开。目前，北京市、上海市都采用了房屋管理和住房保障放在一起的机构设置。
５．住房保障和房屋管理宜由建设主管部门归口管理
首先，城乡规划、建设、房屋管理、住房保障的工作内涵和本质是非常紧密的有机整体。由于我国尚处于城镇化快速发展阶段，城市政府首先承担繁重的建设任务，因此，在比较规划、建设、房屋管理、住房保障这些职能时，要以建设为核心，有关机构设置、理论探讨要围绕我国城市仍处于建设和发展阶段这个客观现实进行。
其次，从住房和城乡建设的关系分析，住房建设和住房保障都是城乡建设的有机组成部分。住房是社会发展的商品，尽管其依附在土地资源之上，但这种依附是房屋初始阶段，在房屋的整个建设和管理过程与城乡建设更为密切。住房保障既是社会保障系统的组成部分，同时又是一种特殊的保障产品。从住房和城乡建设部机构设置看，不仅包括了住房保障职能，更是强化了其重要地位，加大住房保障力度。因此，将住房保障与住房建设相结合，符合当前国家机构设置的客观实际。
最后，实行建设主管部门归口管理有其实践基础。从国家层面上看，以上职能都是由住房和城乡建设部归口管理。从省级管理部门设置看，由各建设厅归口管理。从对现有直辖市的分析看，由于原有“房屋＋国土”模式存在种种问题，北京市和上海市在后续机构改革中也都相继放弃，改为“建设＋房屋（含保障）”模式。
二、关于理顺我国城市房屋行政管理体制的建议
（一）建立有机统一的房屋行政管理体制
前已述及，房屋管理是一个整体，不要人为分开，工程建设的正常管理程序被分割，土管部门的监管力量就会被分散，不仅影响了房地产市场的有序管理，还可能弱化土地市场监管。行政管理体制应当科学设置，紧密者组合，相近者配合，这是机构改革的基本思路。房屋与建设的每一个阶段和环节都非常紧密，所以，在机构改革过程中，要充分考虑房屋与建设之间的紧密关系。北京和上海已经将房屋管理职能从原来的土地和房屋管理合一的体制下剥离出来，使房屋的建设和管理成为一个有机统一的整体。
（二）建立以建设行政主管部门统一归口管理的房屋管理体制
房屋是各种材料通过一定技术和施工工艺连接搭接而形成的物质集合，具有体积大、价值高和不可移动的特征，其建造需要较长时间，一旦建成将被长时间使用甚至成为永久性留存。与规划管理关注空间的宏观管理和景观效果不同，在房屋的全寿命周期中，建设行政主管部门不仅需要对结构的稳定性进行评估，保证房屋的安全性和功能的正常发挥，还要对其自然和环境变化的适应性长期关注，加强保护或日常检修维修，及时改造更新，监督物业管理，满足社区和谐的总体要求。因此，其客观上需要熟悉其建造过程的机构长期管理和维护，保证其结构的稳定、功能的正常和艺术品质的延续。这就天然地选择了建设行政主管部门统一归口房屋管理的体制。
当然，各地统一归口管理的形式可以探索，譬如，北京、上海选择的是设立住房管理局和住房保障办，统一由建委归口管理的形式。再如，重庆虽然是直辖市，但其大城市、大农村、大库区、大山区特征并存，二元结构矛盾突出，下辖４０多个区县，面积２万多平方公里，实际与一个省的状况没有太大区别。因此，房屋行政管理体制可参照“省建设厅”的模式来设置。
三、关于探索城乡建设大部门体制改革的两点建议
大部门体制改革是党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的方向，目的是进一步理顺行政管理体制，解决政府职能转变不到位，行政管理机构设置不合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高等方面的问题。城乡建设涉及的范围广、机构多、关系复杂，与公共利益和民生问题密切相关，理顺建设行政管理体制迫在眉睫。
（一）建设系统党工委归口管理相关行业和部门党的工作
随着国务院“大部制”机构改革的深化，地方政府机构改革已经开始，有的将重复、交叉职能比较多、业务相近的机构进行调整和合并，如上海、重庆等；有的在原有基础上加强党的建设，增强执政和协调能力，在系统内设立党工委，如上海、天津等。尤其在当前经济活动多样化、社会稳定任务比较艰巨、政府机构改革还不能一步到位的特殊时期，在城市的一些系统内设立党工委，有利于提高决策水平、执政能力、协调能力和减少腐败。
上海市在这方面取得了很好的经验。上海市委１９８３年就设立了建设和管理党工委；２００４年建设和交通合并后，改为建设和交通党工委。根据这次机构改革的部署，建设和交通党工委调整为中共上海市城乡建设和交通工作委员会，作为上海市委的派出机构，与城乡建设和交通委员会合署办公，代行合署办公机构党组职能，归口管理水务局、住房保障和房屋管理局、交通运输和港口管理局、绿化和市容管理局和３０多家中央驻沪企事业单位党的工作。党工委设专职书记和副书记，由市委任命，不兼行政职务，城乡建设和交通委主任兼副书记，建设和交通委班子成员和有关部门主要领导任党工委委员。
上海市的实践证明，党工委起到了总揽全局、协调各方的作用，保证了部门间政令畅通、配合默契、协调快速、廉政勤政。在这次迎接奥运会和备战世博会等一系列重大事件中党工委经受了检验，确保市委市政府各项决定在归口部门贯彻落实，发挥了维护全局、综合协调、协管干部和共谋发展的难以替代的作用。
（二）适时启动大建委体制建设www.59wj.com
这次国务院机构改革一个重要方面就是构建起“大部制“的行政管理框架。地方政府行政管理体制改革应当以此目标为契机，稳步推进“大部制”改革。
这次研究中发现，一些城市政府机构普遍偏多，且职能重复、交叉严重，一件事情花费大量时间来协调部门工作，如遇到边界职能，各部门都会采取回避和消极态度，这种情况在地方建设系统中也普遍存在。这虽然与建设系统的行业多、部门多、任务杂有关系，但也与体制设置不科学相关联。要认真研究市场经济管理的重点和特点，研究各行业、市场之间的内在联系及其关系，研究政府转变职能环节和转变后的管理措施和手段，特别是在建设系统启动大建委体制建设。
由于我国城市大小不一，经济水平不同，管理业务量区别很大，改革应当分步、分类进行，直辖市、副省级城市应当率先改革；经济发展比较快的大城市紧跟其后；其他城市先转变职能、减少部门，逐步跟进。政府机构改革是一项非常复杂的工作，不仅涉及到部门间权利的划分，更涉及到所有干部的安置问题。从以往国家和地方政府机构改革的经验来看，部门整合的力度应当加大，太小、太慢，都会影响工作；对于原有人员要妥善安置，实在安置不了的可以实行过渡方式，慢慢进行消化。
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