作者：广州新东方公务员考试研究中心教研组组长 戴斌
07年的江苏省申论考试的话题是“社会救助”，可以说这个话题相对而言是考生们都比较熟悉的一个话题，但许多考生都觉得有一定的难度，尤其是在第二道题目——“应当如何处置职业乞丐这一社会群体？”在这个话题里，问题的主体（职业乞丐）可以说是大众都熟悉的，但谈到具体的对策时，很多考生都会觉得难于下手。其实这并非是因为考生缺乏问题能力。而是本身这个问题，在目前来说，无论是政府还是社会都还没有找到非常“行之有效”的对策，因此考生觉得难于下手就是很正常的事情了。所以，关于“职业乞丐” 这一社会群体的“定性”及相关的解决对策就是本次考试的一个难点。
对于这个难点，广州新东方的戴斌老师认为关键在于要思考好以下几个问题：
一是如何区分“真乞丐”和“假乞丐”；因为对于社会救助的对象来说，毋庸置疑，肯定是城市中的“真乞丐”，而不是“假乞丐”（职业乞丐）。但问题的关键是“假乞丐”常常比“真乞丐”还像“乞丐”，别说是普通市民，即使是执法人员也常常难于区别。对此，如何区分“真乞丐”和“假乞丐”，在对策中必须要有所体现。
二是如何看待“乞讨也是一种权利”这一问题。其实对于这一问题来说，目前舆论各方都有不同的看法。但坦诚地说，广州新东方的戴斌老师也认为，“行乞”从法理的角度看，也算是一种“生活方式”，“乞讨权”、“流浪权”也应该像其他****一样受到尊重和保护，当然如果“行乞”这一行为影响甚至损害他人利益的话，当然是不可以被允许的，但如果是在不影响他人利益的前提下，社会对“行乞”是否也应该多一些包容呢？
故戴斌老师希望广大考生在笔墨涉及到“行乞”这一行为时，应该辨证地看待这一问题。因为很多考生很可能在其对策中很可能集中笔墨在“禁乞”这个角度，而实际上对于这个角度，戴斌老师认为应该是有所保留地开展，应该是在“在包容的心态下”开展。因为从心理学的角度看，或许在多数情况下乞讨行为并不招人喜欢，尤其是当有欺骗性乞讨存在，甚至有人强制利用未成年人乞讨而为自己牟利时，乞丐和他们的乞讨行为就更容易让人联想到肮脏丑恶，其厌烦之情也就很难避免。但是，招人厌恶不是罪与非罪的判据，即使是多数人的厌恶，也不能成为“禁乞”的依据。无论城市的“市民”还是城市的“管理者”，法律都没有授予任何人有权力据此而把没有具体犯罪行为的“乞丐群体”“驱逐”出城市。但是，如果“乞丐群体”中“不良分子”有影响他人或社会利益的行为时，就应该在“法律的框架”下被“合法”地驱逐，甚至可以是被“依法惩罚”。
说到这里，就引申出第三个需要思考的问题，那就是如何保证在治理职业乞丐这一问题时的“合法性”问题。对于这个方面，戴斌老师认为在对策及申论文章中需要有所体现。因为从目前实际的情况来看，对于拒绝政府救助的职业乞丐，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，“职业乞丐”正在成为一个新的管理盲区。而治理“职业乞丐”，解决这一盲区的途径，戴斌老师认为最好由国家应该尽快出台相关配套法规，使相关职能部门在管理时有法可依。在国家法规没有出台之前，地方上也可以通过委托研究机构来进行对乞丐问题进行调查，随后制定出相关的法规交人大审议通过后实行。通过法律对乞讨行为、地点进行规范，目前可行的也只有国家的有关管理部门才有能力分辨出乞丐们的真伪来，让善心市民放心地帮助需要帮助的乞丐们。
而第四个需要考虑的问题就是“如何从根源上减少（甚至是消除）城市的职业乞丐”。说到这里我们需要重视的是，没有人天生愿意做职业乞丐，职业乞丐常常是一个无奈的选择。而城市里的职业乞丐大概有两个来源，一个是农民，一个是下岗工人。从农民方面来看，因为产品价格剪刀差等原因，农村被拿走的资源太多了，这样农业集体经济就不可避免地效率低下，有些地方的农民很贫困。20多年的改革在消除城乡差别方面取得明显成效，但城乡二元体制尚未从根本上发生全面改变。所以不少贫困的农民要到城里来流浪乞讨。从下岗工人方面来看，近年以来已经有很多的国企职工失去工作。许多下岗工人仍然面临生活水平急剧下降，入不敷出的生存危机，因为他们的生活补贴与他们过去的工资相比，少得可怜，甚至因为企业将要破产或者其他原因连最低的生活补贴都无法保障。所以其中一小部分人不得不靠乞讨为生。对此，广州新东方的戴斌老师认为，如果考生在申论文章中希望提出彻底解决这一问题的方案或对策，那么对上述这两部分人的安置问题就值得大家做更多的考虑了。同时我们要更深层次地思考的是，在现阶段，能否为两部分人寻找到一条除了做“职业乞丐”外的另一条“更好的”“出路”呢？这是一个很值得思考的问题，建议考生在考试中，寻找深层次的角度并多花笔墨于其中。
当然除了对“职业乞丐”的剖析外，实际上材料中还涉及到其他很多社会中需要帮助的群体，包括城市中低收入人群、生活困难的退役运动员、需要帮助的重病患者、维权民工等多个人群，考生在分析时可以选择一到两个角度切入，然后宏观地分析或表达自己对社会救助体系的看法和建议。以上只是一家之言，希望能对广大考生的备考能有所帮助，最后广州新东方的戴斌老师祝广大的考生在公务员考试中考出好的成绩。
附07年5月江苏省申论考试部分参考答案（在下页）
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材料简要内容 ：R>材料1：“两会”期间有代表提出农村的社会救助目前存在地区不平衡的问题主要是资金方面。
材料2：农村社会救助目前存在很多问题。
材料3：城镇社会救助与农村社会救助的对比。
材料4：民政部对困难地区和群众的救助。
材料5：法律援助体系的建立。
材料6：劳动争议案件的增多。
材料7：城市生活无着的流浪乞讨人员及其国务院为此颁发的救助管理办法。
材料8：某少数民族聚居县（正安县）的贫困情况。
材料9：生活困难的退役运动员的生活救助问题。
材料10：需要救助的人很多，如何使国家的救助资金落到实处至关重要。
材料11：安徽科技学院02级学生袁雪华救母事件。
材料12：尘肺民工的诉讼和审判以及审判结果执行难的问题
（注：整理收集于网络）
题目：（一）请根据给定材料内容，以秘书的名义整理一份供与会者讨论时参考的会议材料。不少于400字。（25分）
参考答案：（略）
（二）根据给定材料的信息，你认为应当如何处置职业乞丐这一社会群体？不少于100字。（10分）
（广州新东方真题分析：对于应当如何处置职业乞丐这一社会群体，请考生留意的是“处置”这个字眼，这里用的不是“治理”这个字眼。说到这里，或许很多考生会问：“戴斌老师，这两个词意思有区别吗？”答案是肯定的，不仅仅有区别，而且有很大区别。因为以往在过去的申论考试中，很多时候题目会用“如何治理”这一类字眼，但戴老师提醒大家要留意的是，“治理”的“习惯搭配”是“治理”“社会问题”，而不是“治理”“社会现象”（ “社会问题”是贬义的，而“社会现象”则是中性的）。一旦题目中用了这个字眼，就意味着命题者已先行对这个“社会现象”作出了定性，那就是“贬义的”。
但现在在这道题目中，用的是“处置”这个词，处置的对象可以是“贬义的”，也可以是“褒义”的，因此，戴斌老师提醒广大考生在审题的时候一定要留意，在答题过程中一定要注意一个大原则：即通俗地说，职业乞丐这一社会群体中，是有“好人”，也有“坏人”的，切不可“一概论之”。因此，在对策中要区别对待。）
参考答案：
（注：结合目前国内对该问题的主流观点，提供的角度较多，考生可以选择其中全部或一部分作为参考）
（1） 联合公安和乞丐户籍所在地机构对乞丐的具体情况和经历进行信用审查，在家庭和社会保障确实无力解决困难的情况下，对其发放行乞信用证明以进行分类管理。
（2） 设立救助档案，加强监控，动员他们回归家庭，按照正常的渠道解决其生产生活困难。像市救助管理站，所有接受救助的人都要进行数码拍照，录入微机建档，以便对受助者加强管理。
（3） 民政部门还与有关部门联手，上街巡查，对强讨恶要、诱骗儿童讨要、团伙乞丐、混迹于流浪乞讨人员中的违法犯罪人员，以及以乞讨为掩护实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违法犯罪活动的人员，依法进行甄别处理。
（4） 催生其群体内部自治机制的建立，使之确立理性行乞、友善行乞的职业习惯。
（5） 制定相关的救助对象的标准及要求，明确区分救助对象及非救助对象。对救助对象，政府救助站有给予救助的义务；对非救助对象，政府救助站可拒绝救助。
（6） 完善我国的相关的社会治安管理条例及相关法律法规。对“通过违法手段压榨残疾人和儿童的违法分子”的职业乞丐，可通过相关法律给予惩处。
（7） 探索建立一套行政管理部门间的专项通报制度。对于一些行为没有违法但影响社会稳定的流浪人员及一些涉嫌违法但由于当事人不愿举证等原因而导致证据不足被释的流浪人员分别建立档案，并在全国各地区的部门、片区间进行通报。一旦发现某人多次有类似行为，有关部门可以将其送回户籍所在地并交户籍所在地的有关管理部门方面进行教育。
（8） 对流浪乞讨人员进行甄别，并指给出路：一、组织有劳动能力的乞丐做公益劳动(如清扫街道、维护绿化等)，挣够路费后，送回原籍。二、对丧失劳动能力的残疾人，给予长期供养。三、对职业乞丐者无条件遣送，并留案底。四、对受害的儿童给予无条件解救，并安排其日后的学习和生活。五、坚决打击残害妇女儿童者、坚决打击乞丐头和黑帮组织。
（9） 尝试创办社区型民间福利机构，聚集民间力量建立多个小规模的福利机构，首先解决眼下日益突出的职业乞讨中的残疾儿乞讨问题。
（10） 国家出台相关配套法规，使相关职能部门在管理“职业乞丐”时有法可依。可以先委托相关的研究机构来对乞丐问题进行调查，随后制定出相关的法规并交人大审议通过后实行。
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（三）假如你是“两会”会议的参加者，你将提出哪些社会救助措施？要求：内容不少于五个方面，有针对性，切实可行。不少于200字。（15分）
（广州新东方真题分析：这道题目是一道典型的“策论题”，在写该道题目的答案时，戴斌老师建议考生留意两个点：一是题中的虚拟身份问题。本题中给出的虚拟身份是“‘两会’会议的参加者”，那么从这个身份出发，考生的对策除了要考虑政府如何解决这一社会问题外，更多地要考虑的是如何维护广大人民群众的根本利益，因为两会的核心是处理“民生”问题，是如何维护最广大人民群众的根本利益的问题，所以这个点请考生们留意了。二是对于本题对策的“要求”，在题目中是要求“内容不少于五个方面，有针对性，切实可行。”这里就要求考生在写对策时，要把点铺开，还要写“可实施的对策”，而不能写“纲领式”的对策，在对策的“表述”方面一定“细”，既要从“宏观”上去把握，更要从“微观”上去“表述”。举个例子，就是不能简单地写个“完善法律法规”就算了，后面一定要写清楚“如何”“完善法律法规”。对于这个点，很多考生很可能会忽视掉，对此戴斌老师建议大家考试时一定要认真审题。）
参考答案：
（注：结合目前国内对该问题的主流观点，提供的角度较多，考生可以选择其中全部或一部分作为参考）
一、从明确“政府部门的社会救助职能”的角度看：
（1）民政部门要履行对社会救助体系建设的综合管理服务职责，加强业务指导，发挥好牵头作用。（2）财政部门负责落实社会救助金的预算安排，搞好资金使用的管理和监督。（3）教育部门负责制定城乡困难家庭子女教育费用减免的政策措施。（4）劳动保障部门负责对有劳动能力的救助对象提供就业援助、职业介绍和职业培训等工作，做好医疗保险和医疗救助在政策和管理上的衔接。（5）卫生部门负责指导、督促医疗机构降低医疗成本，合理收费，并制定对救助对象实施医疗费用减免、优惠服务的措施。（6）建设部门负责制定完善廉租住房和经济适用房的政策措施。（7）司法部门负责制定完善法律援助的政策措施，指导各级法律机构为救助对象提供法律援助。（8）工商、税务等部门负责制定并落实对从事个体经营的困难群众实行减免税费的优惠政策。（9）审计部门负责对与社会救助有关资金的筹措、使用和管理的审计监督。
二、从社会救助资金的筹集和管理的角度看：
要切实加强社会救助资金的筹集和管理。各级政府要加大社会救助资金的筹集，不断提高财力支持的力度，确保各项救助资金安排到位及时下拨到位。要建立救助资金专户，坚持专款专用，坚持“谁主管、谁负责”，坚决杜绝救助资金挤占、挪用、截留的现象发生。
三、从明确“责任”的角度看：
各级政府各有关部门要进一步加强建设和实施社会救助体系的领导，全面落实工作责任。建立监督检查机制，定期开展执法检查工作，对影响社会救助体系运行，造成严重影响的要追究领导责任。
四、从制定和完善相关的法律法规的角度看：
要加强社会救助制度建设。全面建立和有效实施社会救助制度，是推进社会救助工作的根本保证。围绕上述救助目标，深入搞好调查研究，组织相关专家学者充分论证，制定具有法律效应的社会救助地方法规。
五、从动员社会参与的角度看
积极推进社会互助活动。动员全社会广泛参与和大力支持，形成政府保障与社会帮扶互联、政府资源与社会资源互补、行政力量与社会力量互动的格局。制定社会力量参与社会救助工作的优惠政策，坚持社会经济组织和个人兴办社会救助和社会福利机构，为社会救助体系的实施创造良好的环境。
六、从加强宣传教育的角度看：
加强宣传，提高全体居民的素质。广泛宣传“救助管理办法”及“相关的实施细则”，教育引导社区居民支持救助管理工作，不给流浪乞讨人员钱物，劝导其到市救助站接受救助。印制有关救助管理法规下发到各居民社区，加大宣传力度，形成人人参与支持救助管理的氛围。
七、从构建及完善农村>社会救助体系的角度看：
（１）贫困性社会救助。①建立农村最低生活保障制度，覆盖农村所有的其收入水平低于最低生活保障线以下的贫困者，包括因病、因灾、因残、因老、因孤等原因而造成家庭生活困难的人。农村最低生活保障制度可以取代传统社会救济中大部分项目，如定期定量救济、临时救济、灾民救济、"五保"供养、残疾人援助。②农村扶贫。这是改变贫困面貌、脱贫致富的一项新兴社会救助内容。其应包括两个部分：民政扶贫和国家开发性扶贫。民政扶贫指民政部门以民政对象为基本服务对象的扶贫工作。民政扶贫主要通过利用国家救灾救济款直接帮助或有偿使用的办法扶持贫困户生产自救，以及利用救灾救济款帮助兴办扶贫经济实体来实现。而开发性扶贫把着眼点放在贫困地区整体的区域性开发上，通过国家的财政拨款，重点支持贫困地区(贫困县)的整体性经济发展。
（２）灾害性社会救助。在发生灾害时，提供给灾民临时性的粮食、衣被、简易帐篷、医药等物资；紧急抢救、转移和安置灾民等；灾后组织、扶持灾民开展生产自救等。
（３）疾病性社会救助。要求各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。其中包括：①农村合作医疗保险。通过政策引导、积极推动来吸引农民参加的具有社区互助性质的医疗保障形式。通过社区(乡、村)集体经济和每个成员共同出资来筹建医疗站(点)和筹集医疗资金，不仅为农村居民提供一般的门诊和住院服务，而且还承担着儿童免疫、妇女孕产期保健、计划生育等任务，并按照预防为主、防治结合的方针开展各种预防工作和饮食及饮水卫生、爱国卫生工作等。合作医疗对保障农村居民的健康发挥着多方面的积极作用。农村合作医疗主要以集体经济为基础，其经费主要源于基层政府的资助、集体公益金的补助和村民个人的投入。②大病援助。应该通过立法强制实施大病医疗费用社会统筹。可根据以往大病的发生率，费用情况和发展变化趋势，测出人均缴费。凡参加大病费用统筹的人，由农村社会保障机构发给大病治疗卡，病人可持卡到定点医院治疗，费用由个人负担一定比例外，其余由社会保障机构与定点医院结算。
（４）互助性社会救助。其中包括：①社会帮扶制度。由政府统一组织，动员社会各界共同参与，扶持帮助农村贫困家庭发展生产，摆脱贫困的救助形式。帮扶的内容要根据贫困户的实际情况确定。帮扶的方式可以采取结对式帮扶，由党政机关、企事业单位和党员干部、个体大户等与贫困户结成帮扶对子。也可以采取基地式帮扶，就是借农村产业调整之机，与农村产业化和科技示范结合起来，建立扶贫帮困基地，制定出相应的优惠政策，吸纳贫困群众到基地就工经营，由政府统一组织技术指导和产供销服务。开展社会帮扶，关键是要形成制度，建立保障机制，抓好帮扶责任的落实。②社会捐赠。逐步建立与完善集中性和经常性捐赠相结合的社会捐赠制度。开展集中性捐赠，一般是在特大自然灾害发生时进行。开展经常性捐赠，应建立自上而下的社会捐赠网络，在基层社区合理分布捐赠站点，以保证捐赠经常化的正常开展。
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八、从>法律援助的角度看：
切实实施法律援助。对符合法律援助条件的城乡贫弱群体无偿提供法律咨询、代书、代理、辩护等法律服务，维护贫弱群体的合法权益。
九、从保障城市低收入居民的角度看：
（1）应扩大教育救助范围。继续坚持执行对家庭经济困难学生的杂费、住宿费的减免制度；进一步推进大学生国家助学贷款工作，解决在校大学生的学习、生活困难；对家庭经济困难的学生优先推荐安排慈善助学或结对助学。（2）建立和完善廉租房保障制度。强化政府住房保障职能，为住房困难的最低收入家庭提供住房救助；通过实物配租、租金补贴及租金核减等方式，保障最低收入家庭基本住房需要。（3）积极开展就业援助。积极支持和鼓励困难群众特别是城市低保人员就业，优先落实各项帮扶政策，优先提供就业培训和职业介绍。
十、从保障>退役运动员的角度看：
要形成长效的、常态的机制，构建国家、社会、行业、地方及个人共同负担的保障体系，建立以“伤残互助、医疗照顾、退役安置、学习资助、人文关怀”为主要内容的运动员保障政策与经费支持平台，加强现役运动员的技能培训和文化素质的培养，并在相关的政策上对这一群体采取一定的扶持性倾斜。
（四）请参考给定材料，结合自己的感想，自拟题目，写一篇演讲稿。要求：观点清晰，说理明白，情感丰富，有鼓动性。演讲稿不需署名，否则成绩无效。不少于1000字。（50分）
参考答案：（略）
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